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EL PACTO FISCAL DA LA OPORTUNIDAD DE DEFINIR CÓMO SE FINANCIARÁ EL DESARROLLO

 

Uno de cada tres bolivianos de los ingresos fiscales – con los que se financian los diferentes niveles de gobierno- proviene de la venta de recursos naturales, ingresos que no tienen una sostenibilidad garantizada en el largo plazo. Por otro lado, el aporte ciudadano a través del pago de impuestos es reducido y desigual; además, dos de cada tres trabajadores no tienen empleo formal.

 

 

En lo referente a los gobiernos departamentales y municipales, éstos tienen restringidas las posibilidades de generar ingresos tributarios, por lo que su gestión se mantiene con una alta dependencia de las transferencias presupuestarias desde el Gobierno central.

 

A pesar de esta situación, es posible proyectar el desarrollo del país. El pacto fiscal es una oportunidad y un espacio de concertación entre la sociedad civil y los diferentes niveles de gobierno para definir cómo se generarán los recursos garantizando su sostenibilidad, qué instancias los administrarán y ejecutarán, y en qué deberán ser gastados e invertidos.

 

El proceso Constituyente ha permitido definir competencias y un nuevo diseño de Estado con autonomía para los gobiernos subnacionales. Queda pendiente el tratamiento de temas como la generación, distribución y destino de los recursos públicos.

 

En este artículo se aborda el tema de la generación de recursos.

 

Sostenibilidad

 

Los principales ingresos que recibe el Estado son, por un lado, los impuestos y, por otro lado, los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales, a través de regalías por hidrocarburos y minería, y el IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos).

 

Una de las principales diferencias entre ambos es que los impuestos son ingresos que el Estado recauda de manera recurrente por diferentes conceptos, como las utilidades de las empresas, las ventas, el consumo, etc. Y los segundos (regalías y otros) son ingresos que se reciben por la explotación y venta de recursos naturales, como hidrocarburos y minerales, que no son renovables, y su sostenibilidad depende de diferentes factores, puesto que tienden a agotarse en el largo plazo, además que dependen de precios internacionales.

 

Al analizar los ingresos del Estado, se advierte la alta dependencia que actualmente tiene el país de los recursos provenientes de la renta extractiva.

 

Una tercera parte de los ingresos fiscales proviene de la explotación de hidrocarburos y minerales, es decir que los ingresos son muy vulnerables a la disponibilidad de estos recursos y de los precios internacionales (ver cuadro y gráfico).

 

Asimismo, este sector depende de las reservas que se tengan, de las inversiones y de acceso a mercados.

 

Incluso una parte de los ingresos tributarios también proviene de las actividades de los sectores extractivos, como hidrocarburos, lo que revela la preponderancia de estos sectores en la economía.

 

Si bien en los últimos años se presentaron superávits en el presupuesto nacional, se debe tomar en cuenta que esta mejora en la situación actual fue posible principalmente por los mayores ingresos económicos provenientes de fuentes extractivas.

 

Por tanto, surge la preocupación sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo, más aun considerando la ampliación del gasto público que se ha dado en los últimos años, incluyendo el pago de bonos, como la renta dignidad.

 

Sistema tributario

 

Debido a la alta dependencia que tienen los ingresos fiscales del aporte proveniente de la renta extractiva queda preguntar cuál es la situación de los impuestos que el Estado genera.

 

El sistema tributario en Bolivia data del año 1986 (cuando se inició el ciclo neoliberal), aprobado con la Ley Nº 843 y algunas modificaciones y complementaciones posteriores, especialmente el año 1994, con la aprobación de la Ley 1606. Los principales impuestos son al Valor Agregado (IVA), Utilidades de las Empresas (IUE), Transacciones (IT), Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), y al Consumo Específico (ICE).

 

La Constitución Política del Estado, artículo 108, establece que son deberes de las bolivianas y los bolivianos tributar en proporción a su capacidad económica.

 

Por otro lado, el artículo 323 señala que la política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria.

 

Al efecto, urge responder si estos mandatos constitucionales se estarían cumpliendo y en qué medida.

 

El tema del sistema impositivo es bastante amplio y requiere de una profundidad en su análisis; sin embargo, se pueden citar algunos elementos que ponen de manifiesto la necesidad de debatir el actual sistema tributario y la vigencia de su diseño en la actualidad.

 

El sistema tributario en Bolivia está sostenido principalmente por impuestos indirectos, es decir que no gravan directamente a fuentes de riqueza, a la propiedad o a los ingresos, sino gravan indirectamente a la población por lo que consume. Es decir, que el tratamiento es igual para ricos y pobres. Un ejemplo de este tipo de tributo es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que, además, es la columna vertebral del sistema impositivo en el país.

 

Al respecto, un sistema progresivo es aquel que obtiene un porcentaje más alto de recursos de los contribuyentes que tienen mayor capacidad de pago. Y los impuestos indirectos, como el IVA, son generalmente considerados como impuestos regresivos o que no contienen elementos de progresividad.

 

Según el especialista en temas tributarios, Alberto Barreix, la imposición a la renta personal (o ingreso personal) es el instrumento tributario casi único con capacidad redistributiva en el mundo.

 

Al respecto, es importante tomar en cuenta que en Bolivia, a diferencia de la mayoría de los países, no existe un impuesto al ingreso personal (el RC-IVA ha sido diseñado y funciona más como un mecanismo de control del IVA).

Para dar un ejemplo, en el país existe un impuesto a las empresas de 25% sobre las utilidades, pero no existe un impuesto a la renta de las personas. Sin embargo, detrás de las empresas hay personas o dueños de empresas que reciben sus beneficios o ganancias, así como gente que recibe salarios. Estas rentas no están sujetas al pago de impuestos.

 

Por otro lado, respecto a la cobertura del sistema tributario, de acuerdo con datos de la Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales del Gobierno, aproximadamente dos terceras partes del empleo en Bolivia están en el sector informal (dato al año 2010); y no obstante a que no se tienen datos oficiales al respecto, haciendo un análisis de percepción, se puede observar que hay sectores a los cuales el sistema impositivo no llega y que justamente son sectores que generan grandes ingresos personales.

 

De acuerdo con datos del Servicio de Impuestos Nacionales, 100 empresas aportan el 74% de la recaudación, lo cual muestra la baja cobertura del padrón.

 

Otro aspecto es la distorsión y efecto perverso que generan los Regímenes Especiales (simplificado y otros) puesto que incentivan a cometer contravenciones e incluso delitos tributarios.

 

Queda el desafío de que el sistema impositivo amplíe su llegada de manera que todos tributen de acuerdo con su capacidad económica para lo cual, además, será importante avanzar en una formalización de la economía.

 

Las autonomías

 

La Constitución Política de Estado otorga a los gobiernos departamentales y municipales la competencia de crear y administrar impuestos de carácter departamental y municipal, respectivamente.

 

De acuerdo con la Ley Marco de Autonomías, la administración de los recursos de las entidades territoriales está sujeta a la autonomía económica financiera, que implica ejercer las facultades para generar y ampliar los recursos económicos y financieros, en el ámbito de su jurisdicción. Posteriormente, se aprueba la Ley de Clasificación y Creación de Impuestos; pero, en su clasificación, no deja espacio para que los gobiernos subnacionales puedan realmente generar mayores recursos, o que en cierta medida se descentralice el sistema tributario. La mayoría de los municipios sólo recauda el 11% de sus ingresos, su presupuesto es sostenido por transferencias del Nivel Central.

 

Un aspecto bastante relacionado a la descentralización de los impuestos es el sentido de correspondencia o vínculo entre el esfuerzo que hacen las personas al tributar en un determinado espacio territorial y los beneficios de los servicios públicos que reciben.

 

Actualmente, en el diseño del sistema impositivo, coparticipación y definición del gasto no está presente este sentido de correspondencia. Los habitantes de un determinado territorio –como puede ser un municipio- conocen claramente y defienden el derecho que tienen para recibir los recursos de coparticipación de impuestos; sin embargo, no son conscientes de la obligación que tienen de tributar.

 

Incorporar este tipo de elementos es fundamental para ampliar la capacidad del Estado para recaudar mayores ingresos. Al respecto, este es un tema pendiente y que podría ser tratado de manera integral al analizar el sistema impositivo y de coparticipación en Bolivia, siendo el pacto fiscal el espacio para poder discutir y lograr consensos.

 

Corren los plazos para la presentación de la propuesta técnica de diálogo para el pacto fiscal, conforme a los plazos fijados por la Ley Marco de Autonomías, y es fundamental que este espacio aborde los temas pendientes relacionados a la generación de ingresos públicos de manera que se reoriente hacia un sistema y mecanismos que otorguen a las recaudaciones y, por tanto, a las finanzas públicas, la sostenibilidad, progresividad y justicia en sentido de que todos aporten.

 

Más información en:

www.pactobiencomun.com.bo

www.jubileobolivia.org.bo

http://jubileobolivia.org.bo/publicaciones/revista-jubileo/item/252-pacto-fiscal-como-financiarna-el-pais-su-desarrollo.html  

 

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